【摘要】“加快邊疆發展”是中共十九大做出的重大決策。這個決策站在國家發展全局的角度來看待和規劃邊疆發展，使得陸地邊疆發展問題前所未有地凸顯，體現了國家決策層對邊疆發展的高度重視。中國的發展進入新階段以後，邊疆的治理和發展對國家發展目标的意義空前上升，具有了新的内涵和要求，并越來越具有剛性制約的特征。在此條件下，要實現“加快邊疆發展”的目标，就必須突破傳統的思維和格局，立足國家發展的全局，制訂國家層面的邊疆發展戰略，構建起推動邊疆發展的制度框架，投入更多的資源于邊疆的開發和建設。在新視野、大格局、大戰略、大行動的推動下，以鄰近邊界的市州級行政區域為空間範圍實施邊疆發展戰略，解決好制約邊疆發展的突出問題，“加快邊疆發展”的目标才能實現。

【關鍵詞】邊疆發展、邊疆鞏固、邊境安全、國家發展、邊疆戰略 

“加快邊疆發展”，是中共十九大做出的重大決策。黨的十九大報告在國家發展和社會主義現代化強國建設的總體部署中提出“加快邊疆發展”，凸顯了邊疆發展對國家發展的重要意義，體現了國家決策層對邊疆發展的高度重視，也蘊涵着促進邊疆發展的巨大政治能量。然而，在邊疆發展的形勢、地位、任務和目的都與過往不同的當下，仍然以傳統的思維、觀念和格局來看待和推進邊疆的治理和發展，“加快邊疆發展”的目标就無法達成。隻有突破傳統的思維和方式，以新形勢所要求的大視野、大格局看待邊疆的治理和發展，以大戰略來促成邊疆發展的大行動，才能最終實現邊疆的大發展。其中，國家戰略具有決定性的意義。通過制訂國家層面的邊疆發展戰略，構建邊疆發展的制度化框架和機制，以國家戰略來推動邊疆的治理和發展，“加快邊疆發展”的目标才能達成。

一. 邊疆發展的意義在新形勢下空前凸顯

中國自古以來就是邊疆大國。邊疆的範圍廣大、形态多樣，對于整個國家具有重要的戰略意義。國家也十分重視對邊疆的治理，在邊疆治理方面投入了大量的資源。經過長期治理的邊疆，在國家發展中扮演了十分重要的角色，并發揮了重要的作用。但是，在不同曆史條件下和國家發展的不同階段，邊疆的治理和發展對國家的意義又有很大的不同。

秦統一中國并建立中央集權制政權而對國家進行直接的統治，對中國的曆史和國家發展具有基礎性和長遠的影響。中國曆史上邊疆的形成和相應制度的建立、鞏固和延續，就與此直接相關。具體來說，秦統一中國并實行中央集權制的統治，将空前巨大的疆域置于中央王朝的直接統治之下。然而，宏大疆域的不同區域間存在着巨大的差異，傳統統治範圍與外圍的邊緣性區域間的差異尤其突出。如何對巨大疆域内這些不同的區域進行有效的治理，成為王朝中央面臨的重大問題。為了應對這樣的治理難題，王朝中央在将全國劃分為多個行政區域并由王朝中央直接統治的框架内，按照先秦時期“一點四方”和“五服”、“九服”的觀念，以王畿為中心而将王朝核心區外的邊緣性區域确定為夷狄之區，采取有針對性的特殊方式進行治理。承襲秦制的漢代不僅延續了這樣的做法，而且按照“内諸夏而外夷狄”的原則增添了新的内容。于是，國家疆域内這樣一個被區分出來長期采取特殊方式治理的邊緣性區域，就逐漸穩定下來并被認定為“邊疆”。正如有學者指出的那樣:中國曆史上的“‘邊疆’是一個在很長的曆史時期形成的概念。它最初隻是泛指相對于中原地區的‘四夷，其地域并不确定。”在長期的曆史發展中，随着周邊其他政權對王朝的内附、歸附，王朝的統治範圍即疆域逐漸擴大，邊疆的範圍也随之拓展，王朝國家的邊疆制度的内涵因此而豐富。

對于王朝國家來說，邊疆的範圍廣大而且對國家具有重大意義。因此，王朝國家十分重視對邊疆的治理，采取了專門的政策來進行治理。邊疆治理因此而成為國家治理的重要組成部分。與此相适應，王朝國家的治理和發展便逐漸形成了一個具有特定内涵的“核心—邊緣”結構。這個特定的“核心—邊緣”結構，既是國家治理的結構，也是國家發展的結構，對整個國家的治理和發展産生了根本性的影響。

從秦代至清代，王朝國家一直是主導性國家形态，中國也因此而處于王朝國家時代。在如此一個漫長的曆史過程中，統一的王朝面對着巨大疆域内差異突出的不同區域的治理問題，一方面采取多種措施來促進疆域的一體化，推動疆域整合，另一方面則采取适應邊疆特點并有針對性的政策和措施來加強對邊疆的治理，從而實現了邊疆的鞏固和發展。邊疆治理在王朝分裂時期也仍然發揮影響。當王朝再度統一時，國家的疆域往往得到進一步的拓展，邊疆的範圍進一步擴大。從總體上看，在國家治理和發展總體框架中進行的邊疆治理促進了邊疆的鞏固和發展，而這反過來又對國家發展産生重要影響:一是擴大和鞏固了國家的疆域，二是增強了國家的整體實力和影響力，三是促成了中華文化的鞏固、發展和傳播。

19世紀以後，當西方普遍建立了民族國家并在民族國家的框架内促進了資本主義經濟發展而使國力大大增強以後，西方列強逐漸把勢力擴張到了中國古老王朝的家門口。建立在傳統農業經濟基礎上的強大王朝與建立在現代工業文明基礎上的西方列強迎頭相撞時，不僅頹勢盡顯而且逐漸陷入深度危機。這樣的危機大部分都發生于邊疆或與邊疆直接相關。辛亥革命終結了王朝國家的曆史并開啟中華現代國家———民族國家———的構建以後，王朝國家時期的邊疆危機不僅繼續存在而且日益深重，對國家的領土主權和發展都造成了嚴重的影響，進而危及國家的鞏固和發展。這也從另一個側面凸顯了邊疆對國家所具有的重要意義。

中華人民共和國的成立，标志着古老中國由王朝國家向民族國家轉變的最終完成。新的國家對邊疆治理不僅一如既往地重視，而且将其納入到民族國家的框架内布局和推進。在邊疆駐軍和建立邊防，改變有邊無防局面，維護國家的領土主權;在邊疆多民族地區建立人民民主政權，實現國家政治制度的統一，把黨和國家的意志貫徹到疆域的邊緣;進行全面的社會改造，徹底改變邊疆社會的面貌，并為人民政權奠定堅實基礎;實行邊疆開發和建設，發展邊疆經濟，改善人民生活，等等。這一系列的邊疆治理行動，尤其是跨入新世紀後實施的興邊富民行動，不僅促進了邊疆的鞏固和安全，而且促進了邊疆地區的發展，并為國家發展創造了條件。從新中國成立以來幾十年的國家發展來看，邊疆治理和邊疆發展在其中發揮了不可或缺的重要作用。

跨入新世紀以後，中國實現了現代化“三步走”戰略第二階段的目标，人民生活達到小康水平，綜合國力全面增強。尤其是2010年中國經濟總量居于世界第二位以後，中國的崛起便浮出了水面，國家越來越融入世界，國家發展受世界的影響也越來越突出。面對國家治理和國家發展這樣一種前所未有的新形勢，将國家置于全球格局和全球競争中并以一種過去不曾想象甚至不願意接受的思維和方式來看待和謀劃發展，是形勢發展的客觀要求，也是實現國家崛起的必由之選。從這個意義來看，今天的邊疆在國家發展中的意義與以往任何時候都不同，也比以往任何時候都更加突出。

一方面，邊疆已成為國家發展的新增長極。國家發展超越小康水平并全面崛起以後，國家也由全面建設階段進入全面發展階段，綜合國力的全面增強成為國家發展的基本追求，國家建設面臨的所有問題都須納入到發展的總體格局中謀劃。在此背景下，對開發和建設程度普遍偏低的邊疆進行全面的開發和建設，就具有特别重要的意義。首先，邊疆的開發和建設是國家整體實力提升的有效空間。尤其是科學技術快速發展的當下，曾經嚴重阻礙邊疆開發和建設的技術問題已變得無足輕重，邊疆全面開發和建設的物質條件已經具備，邊疆的發展有可能在國家整體發展中成為新的增長極。反之，邊疆如果不能得到有效的開發和建設而在國家發展中長期處于滞後狀态，就會成為國家整體實力增強中拖後腿的部分，拉低國民收入的人均水平，影響國家的整體發展。

另一方面，邊疆是國家外向性戰略的支撐點。國家崛起的根本問題在于确立我國在世界或全球格局中的地位。全球化時代的國家發展，在使國家活動覆蓋全球的同時，也使中國的國家利益遍及全球，海外利益日益具有核心利益的性質和特點。這樣的形勢使得國家的外向性活動和外向性戰略在國家發展和崛起中的意義比以往任何時候都更加突出。在此條件下，邊疆對國家地緣政治、地緣經濟形勢的影響日漸突出，與國家相關布局和戰略的關聯度大幅上升，往往是國家此類戰略的聯結點和支撐點。就目前的情形來看，邊疆對“一帶一路”建設的支撐性作用更是日漸突出。從這個意義來看，邊疆對國家發展發揮着關鍵性的作用。

再一方面，國家有條件投入更多資源于邊疆開發和建設。邊疆開發和建設具有比内地更加突出的困難，沒有大量的資源投入就無法對邊疆進行全面的開發和建設。在國家不具備将更多的資源投入于邊疆開發和建設的時候，邊疆的地位無論如何突出和重要，國家投入邊疆的資源都是十分有限的。中國曆史上邊疆發展滞後的很大一個原因，就是國家在邊疆開發和建設中投入的資源不足。但是，今天的情形完全不同了，經過改革開放推動下40年的快速現代化，國家的綜合國力大幅增強，國家具備投入更多資源于邊疆開發和建設的條件和能力，由此來促進邊疆的發展，進而使邊疆的發展反過來支持國家的整體發展，實現“核心—邊緣”的雙向互動。這樣一來，邊疆通過有效的開發和建設實現快速發展，就不再是一種可能性，完全能夠成為現實性。

這樣的現實表明，邊疆的治理和發展對國家發展目标和中國夢的實現的意義空前上升，越來越具有樞紐的意義，扮演着關鍵的角色，并具有剛性制約的特征。邊疆的鞏固和發展已經成為國家發展必要和重要的條件。十九大“加快邊疆發展”的決策，就是在這樣的背景下提出的。

二. 邊疆治理必須突破傳統的思維和格局

邊疆對于國家發展的意義突出而重大，但邊疆也是國家疆域内十分特殊的區域:一是受國家地貌和地勢的影響，邊疆的自然地理條件明顯不如核心區，許多區域的自然條件較差、環境脆弱。二是由于地理條件的分隔和限制導緻的文化差異突出，不僅與内地有很大的差異，而且邊疆不同區域間的差異也十分突出，這使得生活于不同環境中的人群成為不同的民族群體，邊疆也成為多民族地區，民族構成複雜。三是邊疆尤其是沿邊一帶，遠離國家經濟、政治和文化的中心，處于國家權力和政策傳導的末端，國家決策與邊疆情況相互傳導的環節繁多。四是邊疆與境外直接相連，深受境外因素的影響，境外的諸多因素對邊疆經濟、社會和穩定的影響都十分突出。此外，曆史上形成和存在的問題對邊疆的治理和發展也具有深刻的影響。

邊疆這樣一種由于處于國家疆域邊緣而形成的特殊性，使得總是存在諸多産生和存在于邊疆卻影響整個國家的問題，這就是“邊疆問題”。邊疆問題雖然産生和存在于邊疆，卻影響到整個國家，因而并不是地方的問題，而是國家所面臨的問題。解決邊疆問題是國家義不容辭的責任。國家必須運用自己的權力，在全國範圍内動員和調配資源來應對或解決凸顯的邊疆問題，從而形成邊疆治理。邊疆治理就是國家應對或解決突出邊疆問題的行動和過程。邊疆問題經由國家的邊疆治理而得到有效解決，邊疆對國家發展的作用才能有效發揮。從這個意義上說，邊疆發展的狀況如何，“加快邊疆發展”的目标能否實現，都取決于國家的邊疆治理。

邊疆治理自古以來一直在國家治理中占據着重要地位。當代中國的邊疆治理也在國家治理和國家發展中扮演着重要的角色。長期邊疆治理中形成的治理方式和治理文化，已經成為國家治理文化的重要組成部分。但這樣的曆史和現實也塑造了根深蒂固的邊疆治理思維和格局的傳統。這種傳統的力量十分強大并影響深遠。傳統本來就是形成于過去卻影響到現在和将來的力量。今天的邊疆治理思維和格局中的許多方面都能追尋甚至直接看到這種影響的存在和強大的勢能。但問題是，今天的邊疆形勢、邊疆在國家治理和發展中的地位，以及國家的治理和發展對邊疆治理的期待等，與曆史上的任何時代相比都具有根本性的區别，這些在過去的曆史條件下形成的邊疆治理思維和格局已經無法适應今天的現實。抱持并遵行傳統的邊疆治理思維和格局，“加快邊疆發展”的目标就無法達成。

邊疆治理的傳統思維和格局的影響是多方面的，而且在不同的曆史條件下又有所不同。從對今天邊疆治理影響的角度來看，有幾個方面的問題十分突出:一是邊疆治理雖然受到重視，但總是處于服從和服務于核心區的治理和發展的地位，其在國家治理和發展總體格局中地位較低。這樣一種定位并不排斥在核心區的治理和發展受到重視的前提下邊疆及其治理也會受到重視，但在二者的兼顧難以實現的時候，邊疆的治理和發展就會被忽略，甚至要做出讓步或犧牲。二是族際關系被置于邊疆問題之首，協調族際關系成為邊疆治理的首要主題，區域性問題也要從族際關系的角度來認知，從而形成根深蒂固的“族際主義”的治理取向，邊疆治理被納入到族際關系的框架中謀劃和實施。三是受到上述兩個方面因素的影響，邊疆治理和發展的頂層設計的問題便無從談起。由于缺乏頂層設計，具體負責邊疆治理的邊疆地方政府便把自己所面對的邊疆問題的應對置于治理的優先位置，總是從自己的角度來認知和實施邊疆治理，邊疆治理的總體部署和格局就難以形成和奏效。

受這樣的思維和格局的影響，當代中國的邊疆治理總是頑強地凸顯這樣幾個問題或特征:一是邊疆治理并未受到持續重視和穩定推進，邊疆問題突出時受到重視，時過境遷後又被束之高閣，甚至采取運動式的方式推進邊疆治理。二是圍繞民族問題并以解決族際問題的思維來看待和解決區域問題，邊疆治理被置于民族問題的框架内認知和謀劃，由主管民族事務的機關即國家民委來推進。三是納入邊疆治理的範疇并受到關注的區域屢屢變化，邊疆治理的範圍在不同的時期或受不同的政策導向的影響而不同。四是，邊疆治理由邊疆的地方政府來實施的過程中，不同地方的政府往往從自身的角度來認知和推進邊疆治理而各自為政、各行其是，從而使整體效應難以形成。這樣的邊疆治理，或受其影響的邊疆治理，雖然在國家治理中發揮了重要作用，但其功能和績效都難以達到最大限度，尤其是無法成為國家治理和發展的關鍵性部分。正因如此，邊疆發展的“現有”與“應有”之間存在較大距離，邊疆發展需要“加快”的問題随之突出。

曆史傳統之所以能夠發揮如此大的影響，也能從當代中國邊疆治理的現實中找到原因。從客觀方面來看，國家的治理和發展是一個循序漸進的過程，國家治理和發展在不同曆史條件下凸顯出來的問題并不相同，不同曆史階段國家治理和發展要解決的問題有很大差異。新中國成立之初，國家“一窮二白”，恢複國民經濟、實現社會穩定和構建完整的國民經濟體系等一系列的問題先後凸顯，應對和解決這些問題自然就成為國家治理和發展的重大關注點。改革開放以後，在不具備同時推進不同區域全面發展的條件下，國家也是通過“兩個大局”的戰略來依次促進東部和西部發展的。在國家實力和能力有限的條件下，邊疆的治理和發展方面的力量投入受到了根本性的限制，邊疆的治理和發展的地位因此不突出。

從主觀方面看，在邊疆的治理和發展尚未成為國家整體發展的硬性制約的條件下，決策者置身于國家經濟政治文化的中心來看待和謀劃邊疆的治理，延續了數千年的“核心—邊緣”結構便成為易于接受的思維定勢。另一方面，黨和國家曆來重視少數民族和民族問題，國家也被定義為“多民族國家”，民族理論和政策都圍繞少數民族權益的維護而構建，邊疆也被界定為“邊疆民族地區”，甚至常常用“民族地區”來指稱邊疆。在這樣的背景下，以“民族問題”來取代“邊疆問題”，進而在邊疆治理中以“族際主義”取向來取代“區域主義”取向也就成為必然。

可是，今天邊疆治理和發展的形勢與過往有了很大的區别，邊疆治理的認知、定位和目标都與以往有了很大的甚至是根本性的不同。一方面，今天邊疆的治理和發展的地位和意義有了新的特點。邊疆是否得到有效治理，以及邊疆發展的狀況和水平，不僅關系到邊疆人民的幸福，關系到民族團結的鞏固，而且關系到國家的整體發展，關系到影響國家崛起的一系列重要戰略的實施，關系到國家地緣政治環境和條件的塑造，而這些又與國家發展目标和國家崛起的實現不可分割地聯系在一起。這樣的現實把“治國”與“治邊”的有機聯系前所未有地突出，進而也突出了邊疆治理在國家治理中的地位。這樣的形勢下提出的“加快邊疆發展”的要求，當然是一個立足于國家發展整體的戰略部署。另一方面，對邊疆治理具有統攝意義的國家治理思維也具有新的特點和内容。一是國家決策層把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總體目标，彰顯了通過全面有效的治理來推進國家發展的堅定信念，因而十分重視國家治理和發展的頂層設計和整體布局。二是在實現中華民族偉大複興中國夢的進程全面展開的背景下，在族際關系問題上國家決策層更加重視兩類民族即中華民族與組成中華民族的56個民族的平衡，不僅把長期被忽視的中華民族凸顯于曆史的舞台，而且強調從中華民族大家庭和實現中國夢的角度來協調民族關系，中華民族和國家的整體利益成為看待和分析民族問題的立足點和基本視角，邊疆的治理和發展自然要置于這樣的框架中謀劃。

在這樣的情況下落實“加快邊疆發展”的要求，就必須要有大視野、大格局和大行動。為此，一是要把邊疆的治理和發展置于國家發展的總體格局中看待，納入國家治理和發展的頂層設計中謀劃。二是要從區域或國家地理空間的角度來謀劃邊疆的治理和發展。三是要把有關邊疆治理的各種政策和措施納入到“邊疆發展”的大框架中來規劃，并投入更多的資源于邊疆的開發和建設。四是通過各種加快邊疆發展的政策和措施來促成“核心—邊緣”雙向互動模式的形成，使邊疆發展與核心區的發展相互支撐、相互促進。

三. 國家戰略推動是加快邊疆發展的關鍵

在國家發展的新形勢和新格局中謀劃邊疆的治理和發展，把“加快邊疆發展”要求轉變為有效行動，就必須在全面梳理影響和制約邊疆發展的各種因素的基礎上，在國家發展的總體布局的指導下，提出加快邊疆發展的政策框架，構建一個實現“加快邊疆發展”目标的總規劃，形成在全國範圍内應對突出的邊疆問題、促進邊疆發展的總體方案。這樣的方案就是國家戰略。一般來說，“戰略是一個組織針對自己面臨的内外環境，對該組織所要實現的目标及為實現目标所要采取的手段和策略而進行的全局性、長遠性、系統性、綱領性的謀劃和決策”。“國家戰略是國家為實現其目标而綜合開發、合理配置和有效運用國家力量的總體方略。”國家層面的邊疆發展戰略，就是國家促進邊疆發展的總體規劃和方案。

在中國的政治體制和發展模式中，國家尤其是中央政府具有在全國範圍内動員和配置資源，進而塑造區域發展的強大能力。國家戰略往往是實現國家意志的有效方式，也是促成國家行動的必要條件。我國全國性或基于國家發展總體布局的區域發展，也是通過國家戰略而實現的。“加快邊疆發展”是一個基于國家發展總體部署的戰略性要求，涉及全國邊疆的不同區域和對這些區域負有治理責任的各級政府，是一個國家性的戰略行動。其所涉及的一系列根本性因素中不乏具有剛性制約的問題，這些問題從邊疆的某個區域或邊疆的地方政府的角度都是無法解決的，因此，隻有通過一個國家層面的邊疆發展戰略，構建一個以國家權力為依托的制度化的框架，形成一個由若幹政策組成的一攬子解決方案，才能全面促進和規範邊疆治理過程，最終實現加快邊疆發展的目标。

首先，要明确劃定需要加快發展的邊疆的範圍。“邊疆”是一個國家政治地理空間意義上的概念，指的是國家疆域的核心區以外的部分，即國家疆域的邊緣性部分。這樣的區域在不同的曆史條件下有不同的内涵，而且其範圍也處于變動的過程中。僅從陸地邊疆的角度來看，它的範圍也是變動着的。在國家主權體制尚未确立的時代，國家疆域的外部邊際線的變動是一種常态。在國家疆域的外部邊際線出現向外拓展和向内收縮變化的條件下，邊疆的範圍也會發生盈縮變化。邊疆與核心區或内地的分界線因邊疆與内地的異質性而确定，但随着國家治理績效的彰顯和累積，邊疆與相鄰内地區域的異質性會逐步縮小乃至完全喪失，從而導緻邊疆與内地的分界線由内而外地漸次推移。此外，國家還可根據治理的總體需要而重新劃定邊疆的範圍。針對這樣的現實，研究者從不同的角度來對邊疆進行定義，因而形成了諸多的邊疆概念。但是，要把邊疆發展的要求落實到邊疆治理的實踐中，就必須把作為學術概念的“邊疆”轉化成為行政區域意義上的“邊疆”。事實上，當代中國邊疆治理實踐也是通過将若幹行政區域确定為邊疆而加以實現的。現在的問題在于，時下的官方文件中邊疆的範圍并不統一。比如，許多轄有邊界的省區将自己界定為邊疆，而“興邊富民”行動所指的邊疆則為轄有邊界的縣級行政區域。因此，隻有對界定行政區域意義上的邊疆範圍問題形成統一的認識，對邊疆的範圍進行明确的界定，邊疆發展的任務和目标才有可能确定。當然，邊疆發展“加快”的含義以及“加快邊疆發展”所要達到的目标，都需要加以明确。隻有這樣，才能把加快邊疆發展的要求落實到邊疆治理的具體行動中。

其次，要明确促進加快邊疆發展的責任主體。邊疆是國家疆域的一個特殊部分，邊疆是國家的邊疆，國家是邊疆的主體。離開國家這個主體，一切邊疆的讨論都不過是文字遊戲。邊疆能否發展及發展到何種程度、達到什麼樣的水平，取決于邊疆問題的有效解決，即邊疆治理的成效。國家是邊疆的主體，也是邊疆治理的責任主體。把邊疆治理好、發展好，是國家義不容辭的責任。國家這個治理主體本身是一個複雜的結構，不同層級政府的職責和權限有很大的區别，各自在邊疆治理中承擔的責任也不相同。其中，中央政府是邊疆治理的首要責任主體，也是邊疆治理的主導力量和推動者，具體的邊疆區域的地方政府是本轄區邊疆治理的具體實施者，邊疆地方政府所隸屬的省級政府負有将中央政府的政策傳導到所轄的邊疆地方政府和對轄區内邊疆治理進行統籌的職責。邊疆發展須要各級政府共同努力，僅靠邊疆地方政府是無法達成加快邊疆發展目标的。在政府充分發揮主體作用的情況下，動員社會力量參與邊疆治理才成為可能。政府發揮主體作用，社會力量廣泛參加，構建一個完整的治理結構，才能實現邊疆治理效能的最大化，并促成邊疆的快速發展。

再次，要形成一個國家邊疆發展的整體部署。“加快邊疆發展”是針對整個國家的邊疆的戰略要求，要把邊疆發展的任務落實到位，就必須通過明确的目标和任務來細化邊疆發展的具體内涵。而确定這樣的目标和任務的依據并不是邊疆本身，而是整個國家治理和發展的整體格局和總體要求。同時，國家陸地邊疆的範圍廣大，區域間的差異性十分突出，東北邊疆、西北邊疆、西南邊疆各有特點，具體的邊疆區域的治理又是由不同的邊疆地方政府負責的。因此，将整個國家不同區域并由不同地方政府負責治理的邊疆區域納入到一個框架中部署和推進，才能既因地制宜并發揮邊疆地方政府的積極性，又避免各自為政、各行其是的局面，這就需要一個整體部署。此外，在幾十年的國家治理和邊疆治理中，國家專門針對邊疆的政策和不同的部門以“邊疆”的名義推出的政策林林總總、蔚為大觀，不同的政策發揮了不同的作用，相互抵牾的情形也屢見不鮮。今天要把“加快邊疆發展”的要求落實到實際行動中，就必須對既有的政策進行梳理、統籌和整合，或者終止某些不合時宜的政策，為此就需要一個整體性的謀劃。

最後，要确定推動邊疆快速發展的基本方式。邊疆是一個特殊的區域，從發展的角度來看，既有有利的因素，也有不利的影響，而且不利的影響限制了有利因素作用的發揮，邊疆發展能力不足的問題由此産生。邊疆的發展相比核心區或内地長期滞後，這是一個根本性的原因。在市場經濟的條件下，邊疆地區在聚積市場經濟的各種要素方面的能力也普遍較弱。這樣的現實表明，僅靠邊疆地區的自我發展，是無法達成“加快邊疆發展”目标的。規模化和持續的資源投入，是實現“加快邊疆發展”的必要條件，也是加快邊疆發展的基本路徑。在中央政府及相關地方政府的引導及相應的直接、間接投資，以及其他地方政府的對口支援等方式形成資源向邊疆流動的條件下，才能形成資源向邊疆流動的機制，才能激活邊疆發展的有利因素和蘊涵的發展潛力，促進邊疆的鞏固、發展和安全。由此達至的經濟效益、社會效益和對國家發展的整體效益是巨大的，能夠達至巨大的投入産出比。

除此之外，在以國家戰略來推動邊疆發展的總體謀劃中，還必須在突破傳統思維和格局限制的基礎上解決好幾個基本性的問題:

一是要在對國家發展的地理空間進行整體規劃的前提下或框架内，對陸地邊疆的開發和建設進行整體性規劃。今天的邊疆發展是國家整體發展的一個部分，涉及國家陸地疆域内若幹不同的區域，并與諸多國家層面的戰略直接相關聯，因此，僅立足邊疆而不立足整個國家發展、孤立地就邊疆本身來談邊疆發展，既無法全面地認識今天邊疆發展的戰略意義，也無法對邊疆發展做出具有戰略影響的規劃，進而使邊疆在實現自身發展的同時也能有效地助推國家發展。因此，必須将邊疆的治理和發展與國家發展的地理空間規劃結合起來進行科學的規劃，方能取得良好的治理和發展效益。

二是要以“區域主義”的治理取向取代邊疆治理中長期存在的“族際主義”取向。邊疆發展本質上是區域發展，而非民族發展。盡管民族問題在邊疆具有突出的意義，但邊疆問題并非隻有民族問題，除了民族問題還有更多的邊疆問題需要應對。邊疆的不同區域和邊疆發展的不同階段，民族問題的意義也不盡相同。在邊疆發展中隻看到民族問題而忽略或看不到其他問題，就無法全面促進邊疆發展。即便是邊疆的民族問題，也隻有在邊疆全面發展的基礎上才能得到有效解決。因此，在邊疆治理中以“區域主義”取向取代“族際主義”取向，是一個由今天的形勢所要求的必然的選擇。

三是邊疆發展戰略須與其他相關戰略協同推進并相輔相成。在改革開放不斷深入的過程中，尤其是黨的十八大以來在新的治國思維統領下，國家出台了一系列推進發展的新戰略，其中的許多戰略皆與邊疆發展有關，如西部開發戰略、“一帶一路”倡議、區域協調發展戰略、鄉村振興戰略、周邊外交戰略等，雖然各自都有特定的指向和功能，但它們都與邊疆及邊疆的發展直接相關，甚至在某些方面有所重疊。因此，邊疆發展戰略必須與之相互适應、相互促進并相輔相成，才能取得最佳效益。

四. 邊疆發展戰略制訂中的幾個策略問題

加快邊疆發展的國家戰略，是一個邊疆的開發、建設和治理的總體方案，須要全面而完整的政策框架的支持。因此，國家層面的邊疆發展戰略的制訂是一個系統工程，需要國家多個部門的配合并組織專門力量，經過專門的調研和論證才能完成。但是，這樣的戰略設計也需要相應的策略方案的支持，而這樣的策略方案涉及到了一些需要通過學術讨論來厘清的基本問題。

第一，國家的邊疆發展戰略不應“另起爐竈”，應在整合既有邊疆政策的基礎上構建。在國家已經實施了一系列促進邊疆發展的政策的條件下，構建國家的邊疆發展戰略不是也不應該是簡單的“另起爐竈”，而應根據新形勢賦予邊疆發展的内涵的要求，整合已經在邊疆實施的各種政策體制、政策框架和具體政策，形成一個能夠有效促進邊疆發展的政策框架。其中，首先碰到的便是“興邊富民行動”。

興邊富民行動于1999年由國家民委聯合國家發展改革委、财政部等部門倡議發起，旨在通過加大對邊境地區的投入和對廣大邊民的幫扶，使邊境地區盡快發展起來，邊民盡早富裕起來，在發展中進一步增強愛國主義感情和加強各民族大團結，以最終達到富民、興邊、強國、睦鄰的目的。為了實施這項工程，國務院辦公廳于2007年、2011年和2017年，先後頒布了《興邊富民行動“十一五”規劃》、《興邊富民行動規劃(2011—2015年)》和《興邊富民行動“十三五”規劃》，規劃實施範圍為我國的整個陸地邊境地區，包括内蒙古、遼甯、吉林、黑龍江、廣西、雲南、西藏、甘肅、新疆等9個省區的140個陸地邊境縣(市、區、旗)和新疆生産建設兵團的58個邊境團場，還有海南省6個民族自治縣比照享受興邊富民行動相關政策，形成了一個完整的政策體系。

作為當代中國持續時間最長、涉及範圍最大的國家級邊疆建設工程，興邊富民行動在邊疆發展、穩定和安全方面取得了巨大的成就。今天中國陸地邊疆的鞏固、穩定和發展，與該工程長期、穩定的實施有直接的關系。但是，這項工程并不足以達成“加快邊疆發展”的目的。首先，該工程僅在邊境縣的範圍内實施，是一項邊境建設工程而非全面的邊疆工程，而且工程基本上是在邊境縣的農村地區實施的，重點是解決邊境地區農村的基礎設施建設問題，而非全面的邊疆發展問題，因此，工程的能量和蘊涵的政策紅利有限。其次，該工程的實施主體是國家民委，其所具有的動員和配置資源的能力與“加快邊疆發展”的要求尚有差距。最後，這項實施了近20年的工程所蘊含的體制功能和政策紅利已經耗盡，而且基本上是在邊境縣的農村地區實施的，其政策實施的範圍已經被國家的鄉村振興戰略基本覆蓋。因此，對該工程尤其是政策體系進行提升和改造，在此基礎上構建國家層面的邊疆發展戰略，打造興邊富民政策的升級版，就十分必要而緊迫。

另外，還應将促進邊疆經濟發展、社會穩定和文化繁榮的各種具體政策整合到邊疆發展戰略之中。近年來，為了解決突出的邊疆問題，國家在邊疆地區實施一系列有針對性的政策，如沿邊開放政策、邊境貿易政策、口岸管理政策、扶持人口較少民族政策、“村村通”政策、對口支持政策等，有的是專門針對邊疆的，有的是重點在邊疆實施的。這些政策在促進邊疆發展方面發揮了一定的作用，但各自的政策主體不同，政策目标有異，相互并不配合，不能形成整體效應。因此，将它們整合到一個統一的邊疆發展戰略中，方能在促進邊疆發展方面發揮更大的作用。

第二，可将邊疆的範圍确定為轄有邊界的市州級行政區域。政策意義上的邊疆不同于學術意義上的邊疆，它必須是明确的行政區域。我國在政策的角度長期将轄有陸地邊界的省區确定為邊疆省區，興邊富民行動将政策的基本範圍界定為轄有邊界邊境縣，涉及全國140個陸地邊境縣(市、區、旗)和新疆生産建設兵團的58個邊境團場。但是，從有效推進邊疆發展的角度來看，這兩種關于邊疆範圍的界定都不恰當。前一種界定失之于寬，因而将一些今天看來明顯不具備邊疆特征的區域，尤其是省會或自治區首府城市納入到邊疆範圍。其實，這些城市的邊疆性質并不明顯，邊疆問題也不突出，将其歸入邊疆并不恰當。後一種界定，邊疆的範圍失之于窄，明顯小于學術意義上的邊疆，無法将突出的邊疆問題包含其中，而且縣一級的邊境地區整合和利用資源的能力有限，既無法生成促進邊疆發展的有效動能，也無法承擔起邊疆發展的責任。從陸地邊疆的實際範圍和有效促進邊疆發展的角度來看，把鄰近邊界的市州一級行政區域确定為行政意義或治理意義上的陸地邊疆較為恰當。我國目前轄有陸地邊界的地市州有45個，還有新疆生産建設兵團的師一級單位9個(轄)。将這54個轄有陸地邊界的地市級行政區域确定為需要加快發展的範圍，較為有利于制訂并實施相關的政策。

第三，按照“五位一體”的要求，規劃邊疆發展的具體内容。邊疆發展必須注重經濟發展，但不能局限于經濟發展或隻注重經濟發展，而必須把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生态建設結合成一個有機的整體，統一謀劃、一體推進。在經濟建設方面，要處理好資源開發利用、基礎設施建設和環境保護的關系，把經濟發展與新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化結合起來同步推進。在政治建設中，要把制度建設擺在突出位置，加快社會主義法制建設，鞏固邊疆的政治安全，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中提升政府的治理能力。文化建設要以社會主義核心價值觀為引領，加強思想道德建設和社會誠信建設，加強文化事業建設，豐富文化産品和服務，同時要注意意識形态的安全和文化安全。社會建設是一個系統工程，要把社會機制建設、加強社會管理和提供社會服務有機地結合起來，通過長期的建設而完善社會機制、提升社會管理和社會服務的水平，促進社會和諧。生态建設的關鍵是，要在經濟開發和建設的過程中保護好生态環境，把經濟、社會發展與環境保護結合起來建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，建設美麗邊疆。

第四，要明确邊疆發展的目标。邊疆發展的基本目标應該是，用20年左右的時間，全面挖掘邊疆的發展潛力，充分發揮邊疆的自身優勢，進一步完善交通、水利、電力、通訊等基礎設施，盡快形成有質量的自我發展能力，提升民主法治水平，夯實民族團結基礎，加快社會進步的能力和水平，改善邊民安居守邊條件，繁榮邊疆文化，保護生态環境，确保邊疆鞏固和邊境安全，縮小邊疆與内地差距，建設綠色美麗邊疆。為實現這樣的目标，就必須按照“五位一體”的總體布局，在國家的統一部署下給予必要的政策支持，解決好制約發展的突出問題:一是在以改善邊疆生活條件為基本取向的基礎設施建設取得成績的基礎上，開展以邊疆經濟建設、邊疆鞏固和邊境安全為取向的基礎設施建設，加快建設邊民安邊守邊固邊的基礎設施，為邊疆的發展和鞏固創造基本條件;二是在發展邊疆特色優勢産業的基礎上，以國家投資和項目為牽引，建立适應邊疆實際的産業結構，打造沿邊經濟圈，切實增強邊疆的自我發展能力;三是立足邊疆社會的特點，尤其是“跨越式發展”地區的社會狀況，促進邊疆社會的發育和發展，改善社會運行機制，完善社會管理體制，發展社會事業，改善邊民抵邊居住的生産和生活條件，鞏固邊疆社會的穩定;四是注重社會文化的價值引領、涵養人心、規範行為、塑造社會的功能，開展全面的文化建設，大力發展教育和科技推廣，加強以繁榮少數民族文化為宗旨的文化設施建設;五是從邊疆地區生态環境的實際出發，在邊疆的開發和建設中注重并加強生态環境保護，着重發展綠色經濟，開展以退耕還林還草為重點的生态環境保護建設，顯著改善生态脆弱地區的面貌，建設綠色和美麗的邊疆。

第五，把邊疆發展納入國家發展的總體布局，使邊疆發展以内地的發展為依托。今天提出加快邊疆發展，是由于邊疆的發展滞後于内地的發展，邊疆的發展對國家發展的意義日漸凸顯。在此情況下加快邊疆發展，就必須将邊疆發展與内地發展結合起來，一是依托和利用内地發展的基礎、優勢和能量，使邊疆發展借勢發力、借勢發展、乘勢而為;二是要使邊疆發展對接國家戰略、積極并深度融入國家戰略，尤其是要深度融入“一帶一路”建設，使自身的發展成為國家整體發展的一個重要組成部分。

作者簡介 : 周平，雲南大學公共管理學院二級教授、博士生導師，全國著名政治學學者、民族政治學專家、中國政治學會副會長、吉林大學國家發展與安全研究院咨詢委員會委員。

文獻來源：中國邊疆史地研究，2019年6月，第29卷第2期。